导读九游会J9

9月9日，2024中国城市盘算推算年会之专题会议十七“总体盘算推算的推行与革命”在合肥收效召开。学会常务理事、盘算推算推行分会副主任委员，北京大学城市与环境学院林坚栽种在会上作题为《总体盘算推算的想考》的特邀主题敷陈。

本翰墨数：4713字

阅读期间：15分钟

林 坚

学会常务理事、盘算推算推行分会副主任委员，北京大学城市与环境学院栽种、城市与区域盘算推算系主任

随着我国城镇化的快速发展，国土空间总体盘算推算成为完毕区域联结发展和资源优化成立的困难用具。敷陈通过分析传统总体盘算推算的演变进程和存在的问题，探讨了改变后的总体盘算推算架构，并麇集现实案例，瞻望了我国国土空间总体盘算推算的将来发展标的。

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传统总体盘算推算的总结

敷陈当先指出，在“多规合一”改变前，我国盘算推算体系复杂，波及国民经济和社会发展盘算推算、城市总体盘算推算、地盘诓骗总体盘算推算、海洋功能区画等多种盘算推算。这些盘算推算在促进经济社会发展、城乡建设、资源成立及保护诓骗方面发扬了主导作用，但多种盘算推算共存与破坏昭彰，经管职能交叉，单干不了了。

我国传统的陆海空间盘算推算体系梳理

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国民经济和社会发展盘算推算

习近平总布告指出：“从第一个五年策划到第十四个五年盘算推算，一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义当代化国度”。我国制定与推行的14个“五年盘算推算”全面且系统反应了其时的社会经济发展需乞降政策导向，在方针、性质、本色、体系和门径等方面不停演进，体现了中国盘算推算体系的适合性和前瞻性。

为措置发展盘算推算“不落地”的问题，国度发改委将发展盘算推算拓展为主体功能区盘算推算，强调区域的联结发展。国度“十一五”发展盘算推算摘抄初次提议要求编制寰宇主体功能区盘算推算，2007年《国务院对于编制寰宇主体功能区盘算推算的意见》对编制盘算推算提议了具体要求，2011年崇拜印发《寰宇主体功能区盘算推算》。主体功能区盘算推算分为国度级、省级两级，侧重区域型国土空间治理，笃定了不同区域的主体功能，并据此明确征战强度收尾和配套政策引控，提议了城镇空间、农业空间、生态空间、其他空间等四类空间主张，是国土空间征战的政策性、基础性和拘谨性盘算推算。

《寰宇主体功能区盘算推算》部分图件

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城市总体盘算推算

城市总体盘算推算在城乡盘算推算编制体系中上承城市空间发展政策盘算推算、下接城市联想。总结历史，城市总体盘算推算资历了策划经济时期（1949年-1978年）模仿苏联模式的发展阶段；改变敞开初期（1978年-20世纪90年代）以提示各项建设布局为要点的发展阶段；20世纪90年代至2018年间，愈加强调社会经济环境的可不绝发展，发扬盘算推算对城市地盘及空间资源的调控作用，同期，总体盘算推算走向区域化和城乡一体化，2005年出台《城市盘算推算编制办法》，2008 年《城乡盘算推算法》崇拜推行，愈加心疼各级各类城镇的空间关联，改变了以往城市盘算推算无法触及农村建设、农村地区地盘资源奢侈严重的状态。

城乡盘算推算的法定体系和现实体系

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地盘诓骗总体盘算推算

地盘诓骗总体盘算推算是依据国民经济和社会发展盘算推算、国土整治和环境保护的要求、地盘供给才能以及各项建设对地盘的需求，对一定时期内一定行政区域范围的地盘资源的征战、诓骗、整治、保护所作念的总体部署和统筹安排。地盘诓骗总体盘算推算依据1999年改良《地盘经管法》所设立的地盘用途管制轨制、非农建设占用耕地抵偿轨制，是落实对耕地实行突出保护的政策用具，亦然国度实行地盘用途管制的基础，并酿成了国度到州里的五级盘算推算体系，是最为困难的资源诓骗保护盘算推算。其具有五级盘算推算，逐级调控，联结地盘供需矛盾，以建设用地（城乡建设用地）收尾、耕地和基本农田保护、耕地占补均衡为调控重要，落实基本农田红线管控等特色。敷陈指出，传统的地盘诓骗总体盘算推算主若是基于耕地突出保护的地盘用途管制，此后期则增多三界四区的建设用地空间管制本色。

中国地盘诓骗盘算推算的四个阶段

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海洋功能区画

我国海洋功能区画自20世纪80年代末运转编制以来，资历了一系列分类变革。现行的海洋功能区画分为国度、省、市、县四层级，海洋空间分类罗致《寰宇海洋功能区画（2011—2020年）》笃定的两级分类体系和8大类海洋基本功能区，是各类用海动作审批与监督经管的基本依据，亦然海洋空间盘算推算体系的中枢。

8大类海洋基本功能区

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传统总体盘算推算架构的问题

（1）客不雅存在的多盘算推算共存与破坏

敷陈指出，我国传统的各类总体盘算推算反应不同的主题、附庸不同的部门、纵跨不同的层级、依据不同的法律端正、使用不同的期间措施，存在“各行其是”的现象。从国度层面运转，就存在各类盘算推算的用处所针数值的破坏，逐层传导导致下位各级盘算推算的方针和布局矛盾不停加重，经管职能交叉化、权力义务不了了等问题愈加凸起。

（2）各类盘算推算经管不顺、联结不畅

我国传统的各类总体盘算推算的法律关联不解确，短缺长入灵验的盘算推算经管机构，权责鸿沟不了了，容易产生对地盘发展权均权和争利的“内讧”。在推行监管中，城市总体盘算推算、地盘诓骗总体盘算推算具备较强“落地”推行才能，监察规则和行业守护锻练度较高；而发展盘算推算则仅仅功能性区画，并无完毕针对具体地块进行经管的途径。

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改变动向与新的总体盘算推算架构

敷陈指出，为措置传统盘算推算体系的问题，我国运转鼓动“多规合一”的改变，城市总体盘算推算与地盘诓骗总体盘算推算并吞为国土空间总体盘算推算。改变后的总体盘算推算架构强调了国度发展盘算推算的统帅作用，国土空间总体盘算推算的基础作用，以及专项盘算推算和区域盘算推算的撑持作用，旨在普及总体盘算推算的长入性、联结性和推行效果。

国度级国民经济和社会发展盘算推算要 “发扬国度发展盘算推算统筹要紧政策和要紧举措时空安排功能”，重在政策迷惑和经济社会发展布局，麇集各类关联专项盘算推算、国民经济和社会发展年度策划等来推行。国度发展盘算推算居于盘算推算体系最上位，是其他各级各类盘算推算的总死守。国度级专项盘算推算、国度级区域盘算推算、国度级空间盘算推算，均须依据国度发展盘算推算编制。

\"十四五\"盘算推算体系架构

国土空间总体盘算推算要“强化国度级空间盘算推算在空间征战保护方面的基础和平台功能，为国度发展盘算推算笃定的要紧政策任务落地推行提供空间保险，对其他盘算推算提议的基础设施、生态环保等征战保护动作提供提示和拘谨\"。国土空间盘算推算应当包括国土空间征战保护方法和盘算推算用地布局、结构、用途管制要求等本色，明确建设用地鸿沟、耕地保有量、长久基本农田保护面积和生态保护红线等要求，提高地盘量入制出集约诓骗水平，保险地盘的可不绝诓骗。

国土空间盘算推算与传统城乡盘算推算、地盘诓骗盘算推算的关联

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国土空间总体盘算推算现实

敷陈以省、市两级的国土空间盘算推算编制期间规程或指南以及山东省和潍坊市国土空间总体盘算推算现实为例，为将来的省、市级国土空间盘算推算编制与推行提供了参考。

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省级盘算推算现实

省级国土空间盘算推算是寰宇国土空间盘算推算摘抄的落实，亦然提示拘谨省级关联专项盘算推算和市县国土空间总体盘算推算编制，在国土空间盘算推算体系中发扬起承转合、统筹联结作用。《省级国土空间盘算推算编制期间规程》要求凸起总体盘算推算的政策性、抽象性、联结性和拘谨性，提议了盘算推算编制的“八项任务、五项要求、十一个主题”。

《省级国土空间盘算推算编制期间规程》提议的“八项任务、五项要求、十一个主题”

敷陈以山东省国土空间总体盘算推算为例，该盘算推算提议了面向高质地发展的省级国土空间盘算推算编制期间路线，酿成国土空间总身体局统筹期间，并在智谋化治理方面进行了探索。

山东省国土空间总体盘算推算现实的重要点：

（1）高质地发展。山东省国土空间总体盘算推算提议了面向高质地发展的省级国土空间盘算推算编制期间路线，明确了“围绕高质地发展，建设当代化强省，塑造山东秀好意思国土空间新方法”的国土空间盘算推算总航向，宝石以生态致密为导向，以东说念主民为中心，主动适合经济新常态和环境紧拘谨要求，统筹国土空间保护征战。

山东省国土空间盘算推算编制期间路线图

（2）统筹联结。盘算推算酿成了涵括农业、生态、城镇、海洋等空间的总身体局统筹期间，均衡多主体、多方针需求，在全省范围内构建涵括城镇化、生态安全、农（渔）业发展方法的“一群双核、两屏三带、三区九田”的国土空间征战保护总身体局。

（3）智谋化治理。盘算推算在智谋化治理方面进行了探索，借助“实景三维”“透视山东”等三维空间体系建设，同步构建了“即期间析、实时展现”的全省国土空间盘算推算“一张图”，为鼓动国土空间治理数字化转型奠定了基础。

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市级盘算推算现实

市级总规是城市落实新发展理念，推行高效力空间治理，促进高质地发展和高品性活命的空间政策。《市级国土空间总体盘算推算编制指南》强调市级总规是市域国土空间保护、征战、建设、诓骗、建造的行径摘要。

《市级国土空间总体盘算推算编制指南》提议的盘算推算编制要求

敷陈以潍坊市国土空间总体盘算推算为例，展示了如何通过统筹区域、资源、陆海、城乡和产业等方面，完毕盘算推算的灵验传导和管控。

潍坊市国土空间总体盘算推算现实的重要点：

（1）面向区域统筹。明确要紧保护和发展领域的区域协同、强化表里双轮回连续；

（2）面向资源统筹。以主体功能区为依据，以三条收尾线为执手，构建与三级途径当然地舆方法匹配的山水林田湖草东说念主生命共同体功能空间；

（3）面向陆海统筹。联结海岸带和海域抽象诓骗，科学合理保护和诓骗盐田，周转困难存量资源；

（4）面向城乡统筹。地盘成分的城乡流动匹配东说念主口流动、工业化想维作念农业、加强乡村振兴与共同深邃相交融；

（5）面向产业统筹。构建“分娩+营业+革命”的 433 产业空间体系、盘算推算匹配工业化程度、竖立“过地盘紧日子”的想想。

04

国土空间总体盘算推算瞻望

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区域轨范上建立“区域—成分统筹”机制

加强主体功能区等“一派片”的“区域型”国土空间和地盘诓骗区块等“一块块”的 “成分型”国土空间的统筹，发扬主体功能区政策轨制的引颈作用，贯通全域全类型国土空间用途管制轨制，重塑空间结构纪律，建立两级空间征战权成立调控下的“区域型国土空间—管制类成分空间—用途类成分空间—技俩用地审批许可”的分级国土空间治理框架。

麇集主体功能区政策和轨制及国土空间盘算推算的编制、推行、监测反馈，“区域—成分”统筹的重要在于4种机制的建立：

国土空间的双重性情：“区域”与“成分”

（1）以“成分”评价“区域”。协同联动“双评价”、资源环境承载才能监测预警、“三线”规矩，基于多成分的诓骗近况与条目对区域开展全面评价，为区域国土空间征战保护方法优化提供赈济。

（2）以“区域”统筹“区域”。重要在于通过完善和深远现存主体功能区轨制，在笃定县级行政单元主体功能定位的基础上，探索州里乃至社区（行政村）为基础的主体功能单元分歧及定位，完毕国土空间征战保护中的高下级区域的功能传导与同级区域的功能联结。

（3）以“成分”统筹“区域”。重要在于通过“三线”等中枢管制类成分与建设用地、耕地、林地等重要用途类成分的管控，以关联策划、布局、名录为主要用具，合理判辨盘算推算方针任务，灵验成立国土空间资源，完毕对下位区域的统筹经管。

（4）以“区域”统筹“成分”。重要在于分档次统筹“区域”内的各类成分的结构布局、征战保护。从全域角度对管制类成分空间进行安排，要点在于依重要成分方针，作念好各类困难收尾线布局，完善国土空间盘算推算分区；对于用途类成分空间，在城镇征战鸿沟内，进一步强化绿线、蓝线、紫线等的管控，统筹里面成分功能方法优化与成分之间的转用，在城镇征战鸿沟外，开展田野单元盘算推算等不同形势的村落盘算推算编制，强化村落盘算推算管控和当然资源紧密化经管。

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各层级总体盘算推算将各有侧重

国度和省、市县、州里的国土空间总体盘算推算有别，国度和省级盘算推算侧重政策性，对寰宇和省域国土空间方法作出全局安排，提议对基层级盘算推算拘谨性要乞降迷惑性本色；市县盘算推算起承转合，侧重推行提示性；州里盘算推算侧重推行性，完毕各类管控成分精确落地。五级盘算推算从上至下编制，落实国度政策，体现国度意识，基层级盘算推算要允洽表层级盘算推算要求，不得违背表层级盘算推算笃定的拘谨性本色。

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作念好与地盘诓骗策划经管的连续

国度、省、市、县级国土空间总体盘算推算应联动地盘诓骗年度策划来通筹商虑，落实“建立健全遮掩全域全类型、长入连续的国土空间用途管制和盘算推算许可轨制”的要求，发扬地盘诓骗策划经管在合理收尾建设用地总量、切实保护耕地等方面的作用，以地盘供应迷惑需求。在赓续落实“地盘成分随着技俩走”要求的基础上，进一步明确国土空间总体盘算推算对年度策划的拘谨机制；州里总体盘算推算应和国土空间详备盘算推算共同发扬推行经管依据的作用，完毕对地盘资源的精确成立和灵验经管。

供稿单元：中国城市盘算推算学会总体盘算推算专科委员会

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